En bref. Quand un marché public d’infrastructures prend du retard, on regarde d’abord l’entreprise. Pourtant, une grande partie du temps perdu se loge dans les étapes qui relèvent des deux parties : la mise en vigueur du contrat, la validation des études, l’approbation des fiches de matériel, le traitement des paiements. Un programme d’électrification rurale financé par un bailleur international a eu l’idée simple d’interroger ses entreprises titulaires, étape par étape. Le questionnaire utilisé dessine une carte très complète des points de friction. Nous nous en servons ici comme fil conducteur.
Un questionnaire plutôt qu’un rapport
La plupart des maîtres d’ouvrage évaluent leurs entreprises. Bien peu se font évaluer par elles. Le programme dont il est question ici, une série de marchés de lignes moyenne tension et de raccordements dans des zones rurales mal desservies, a fait l’inverse : une enquête structurée auprès des constructeurs, menée par entretien, avec des questions fermées et des « pourquoi ? » systématiques.
Ce qui frappe à la lecture du guide d’entretien, c’est qu’il suit exactement le cycle de vie d’un marché, de l’avis d’appel d’offres jusqu’à la gestion des plaintes. Chaque section correspond à un moment où le projet peut perdre des semaines, et chaque question à une cause identifiée de retard. Nous reprenons cette structure.
1. La passation : l’information, les clarifications, l’attente
Les premières questions portent sur l’accès à l’information : par quel canal l’entreprise a-t-elle appris l’existence du marché ? Presse nationale, journal officiel des marchés, site du bailleur, réseaux sociaux. La question n’est pas anodine. La publicité est le premier garant de la concurrence, et un appel d’offres mal diffusé produit peu d’offres, donc des prix moins bons.
Viennent ensuite la méthode de sélection et le type de contrat. Le guide distingue l’appel d’offres, la demande de cotation, la consultation de fournitures, l’entente directe et, pour les prestations intellectuelles, la sélection fondée sur la qualité et le coût et la sélection fondée sur les qualifications du consultant. Côté contrat, il distingue le forfait, le temps passé, la conception et le marché de fourniture et travaux. Ces choix ne sont pas neutres pour l’exécution : un forfait reporte sur l’entreprise le risque des quantités, un marché de conception-réalisation lui confie la responsabilité des études.
Trois questions concernent la préparation de l’offre : l’entreprise a-t-elle demandé des clarifications sur les termes de référence ou le dossier d’appel d’offres, a-t-elle obtenu une réponse, a-t-elle demandé un report de la date limite ? Une demande de clarification non traitée, ou traitée tard, se retrouve presque toujours plus tard sous forme de réclamation. La règle de bonne pratique, que reprennent les réglementations nationales comme celles des bailleurs, est simple : chaque réponse est diffusée à tous les candidats, par écrit, dans un délai qui leur laisse le temps d’en tenir compte.
Le questionnaire demande enfin à l’entreprise ce qu’elle a pensé du délai d’évaluation des offres et de publication des résultats. Une évaluation trop longue a un coût caché : les offres deviennent caduques, les prix des matériaux changent, les équipes proposées ne sont plus disponibles.
2. La mise en vigueur : le contrat est signé, mais rien ne commence
C’est l’une des sections les plus instructives. Un contrat signé n’est pas un contrat en vigueur. Entre les deux s’intercalent des conditions qui dépendent des deux parties :
- l’enregistrement du contrat auprès de l’administration fiscale ;
- la mise en place des garanties bancaires, en particulier la garantie de restitution de l’avance de démarrage et la garantie de bonne exécution ;
- la souscription des assurances ;
- la constitution du comité de règlement des différends, lorsque le contrat en prévoit un.
Le guide demande, pour chacune, si elle a pu être remplie dans les délais. Sur des marchés exécutés par des entreprises locales ou régionales, l’obtention d’une garantie bancaire peut à elle seule prendre plusieurs semaines. Le maître d’ouvrage qui l’anticipe, en annonçant clairement les modèles de garantie acceptés et les banques recevables dès le dossier d’appel d’offres, gagne autant de temps.
La même section interroge l’entreprise sur les termes du contrat qui lui posent difficulté : conditions de paiement, disponibilité de l’ingénieur chargé du contrôle, fonctionnement des commissions de suivi et de réception, délais des livrables, retards de paiement. Autant de sujets qu’un dossier d’appel d’offres bien rédigé règle par avance.
3. Le démarrage et les études d’exécution
Le questionnaire demande si la réunion de démarrage a permis à l’entreprise de comprendre ce qu’on attendait d’elle, puis si la notification de l’ordre de service a respecté les termes du contrat. Ces deux questions paraissent formelles. Elles sont en réalité décisives : l’ordre de service fait courir les délais contractuels, et une réunion de démarrage réussie fixe les circuits de validation, les interlocuteurs et les formats de documents pour toute la durée du marché.
Viennent ensuite les études d’exécution, et c’est là que la lecture devient très concrète. Le guide demande :
- si les délais alloués aux études étaient raisonnables ;
- si les plans cadastraux fournis par le maître d’ouvrage permettaient de réaliser les levés topographiques sur l’ensemble des tracés ;
- si la modification des hypothèses de calcul mécanique des lignes convenait à l’entreprise ;
- si l’accompagnement du maître d’ouvrage, de l’ingénieur-conseil et du futur exploitant du réseau dans la validation des études a été satisfaisant, et sinon pourquoi : retard dans le retour des observations, nouvelle exigence formulée en cours de route, allongement des délais.
Chacune de ces causes est familière à quiconque a conduit un projet d’infrastructure. Des données d’entrée incomplètes, ici des plans cadastraux, obligent l’entreprise à refaire un travail qui n’était pas prévu. Une hypothèse de conception modifiée après la signature est, juridiquement, une modification du marché. Un circuit de validation qui associe trois parties (maître d’ouvrage, ingénieur-conseil, exploitant) multiplie les allers-retours si l’ordre des avis et leur délai ne sont pas fixés.
4. Les approvisionnements
Le guide consacre plusieurs questions au matériel : les fiches techniques ont-elles été validées dans les délais, et sinon, la faute en revient-elle à une transmission tardive par l’entreprise, à un retour tardif du maître d’ouvrage, ou à une nouvelle spécification du matériel ? Les commandes ont-elles été passées, et les conditions préalables respectées : validation des fiches techniques, validation des études d’exécution, accord du maître d’ouvrage sur la commande ? Le matériel a-t-il été livré sur le site, et les formalités nécessaires ont-elles suivi, notamment l’attestation de prise en charge des droits et taxes de douane ?
Sur les projets financés par des bailleurs internationaux, l’exonération des droits et taxes sur les équipements importés est fréquente. Elle suppose une attestation délivrée par l’administration. Quand cette attestation tarde, le matériel attend au port, avec des frais de magasinage qui deviendront tôt ou tard une réclamation.
Il en ressort une leçon simple : dans un marché de fourniture et travaux, le chemin critique passe très souvent par le circuit d’approbation des documents, pas par le chantier. Fixer contractuellement les délais de revue, le nombre de cycles de commentaires et la règle applicable en cas de silence de l’approbateur fait partie des clauses les plus utiles d’un marché.
5. L’exécution sur le terrain
Une section entière porte sur l’environnement d’exécution : accueil réservé par les populations, recours à la main-d’œuvre locale et son effectif, perception des travaux par les habitants, qualité de la collaboration avec le maître d’ouvrage, l’ingénieur-conseil et l’exploitant du réseau, puis avec les services techniques déconcentrés de l’État.
Le guide demande aussi si le maître d’ouvrage respecte ses propres engagements contractuels : délai de réponse aux sollicitations, information sur les pièces à fournir dans un dossier de paiement, délai de traitement des paiements, clarté des livrables attendus. C’est un rappel salutaire. Le contrat lie deux parties, et les retards de paiement figurent parmi les premières causes de ralentissement des chantiers, en particulier pour les entreprises dont la trésorerie est tendue.
6. Les sauvegardes environnementales et sociales
Les financements des bailleurs multilatéraux sont soumis à des cadres environnementaux et sociaux exigeants. Le questionnaire vérifie que l’entreprise dispose sur le chantier d’une équipe qualifiée, qu’elle a élaboré son plan de gestion environnementale et sociale, quelles mesures sont engagées ou achevées, et quelles difficultés elle rencontre pour les mettre en œuvre.
Ces exigences sont parfois vécues comme une charge administrative. Elles ont pourtant un effet direct sur le déroulement du marché : un conflit avec une communauté riveraine, un accident sur la voie publique ou un litige foncier sur un tracé de ligne peuvent arrêter un chantier plus sûrement qu’un retard de matériel. Le plan de gestion environnementale et sociale est un outil de pilotage, à condition d’être suivi comme le planning.
7. Les réclamations et les plaintes
La dernière section porte sur les réclamations : au moment de la passation (constitution de l’offre, soumission, proposition d’attribution, négociation), puis pendant l’exécution. Ont-elles été traitées, et comment l’entreprise juge-t-elle le processus ?
Un mécanisme de gestion des plaintes accessible et réactif est exigé par les cadres des bailleurs, et le comité de règlement des différends prévu par les conditions contractuelles de type FIDIC sert le même objectif : régler les désaccords pendant le chantier plutôt qu’après. Les deux supposent la même discipline, celle de documenter les faits au moment où ils se produisent.
Figure 1. Les sept étapes où se forment les retards, du lancement de la passation au traitement des plaintes, et les leviers qui réduisent le glissement.
Ce que nous en retenons
Cette enquête a une vertu rare : elle oblige le maître d’ouvrage à regarder sa propre part dans les retards. Les causes qu’elle explore se répartissent assez équitablement entre les parties. Certaines relèvent de l’entreprise, comme la mobilisation insuffisante du personnel ou du matériel, ou la transmission tardive des documents. D’autres relèvent du maître d’ouvrage ou de son ingénieur : données d’entrée incomplètes, exigences nouvelles, retours tardifs, paiements lents. D’autres encore tiennent au contexte : climat, formalités douanières, accès aux sites.
Pour un maître d’ouvrage, plusieurs enseignements en découlent. Fournir des données d’entrée complètes et vérifiées, ou prévoir contractuellement leur relevé. Fixer dans le marché les délais de revue des études et des fiches techniques, et s’y tenir. Préparer la mise en vigueur dès la notification : modèles de garanties, enregistrement, assurances, comité des différends. Traiter les paiements comme une obligation au même titre que les livrables. Et écouter les entreprises, en cours de marché et pas seulement à la fin.
Pour une entreprise, la liste est symétrique : lire le dossier d’appel d’offres comme un auditeur et poser ses questions à temps, anticiper les garanties bancaires, soumettre des documents complets, tracer chaque retard de réponse et chaque modification d’exigence, notifier dans les délais contractuels. Un marché public se gagne à l’offre, mais il se tient dans les détails de l’exécution.
Références
- Décret n° 2014-1039 du 13 mars 2014 portant réglementation des marchés publics (Tunisie), et ses textes d’application.
- Banque mondiale, Règlement de passation des marchés pour les emprunteurs sollicitant le financement de projets d’investissement, dans sa version en vigueur.
- Banque mondiale, Cadre environnemental et social (2016), en particulier les normes NES 1, NES 2, NES 4 et NES 10.
- FIDIC, Conditions of Contract for Construction, édition harmonisée pour les banques multilatérales de développement (MDB Harmonised Edition).
- ISO 20400:2017, Achats responsables — Lignes directrices.
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